Posición del Consejo sobre los proyectos modificatorios de la ley de abastecimiento

Dictamen del Dr. Francisco D´Albora del 10/9/2014:

I. Se expresará nuestra opinión con respecto a los alcances e implicancias de los Proyectos de Ley n° 298, 299 y 300. En particular, el Proyecto de ley para modificar la Ley 20.680 de abastecimiento (Proyecto de Ley n° 300), así como también respecto del n° 299 que crea el Observatorio de Precios y Disponibilidad de Insumos, Bienes y Servicios, y del n° 298 que crea el nuevo sistema de resolución de conflictos entre usuarios y empresas.

II. Como expresamos, el primer proyecto -que ya cuenta con media sanción de la Honorable Cámara de Senadores de la Nación- modifica varios artículos de la ley de abastecimiento sancionada en 1974. Debemos recordar que la ley fue suspendida en noviembre de 1991 para luego ser restablecida a través del Decreto 722/99 que declaró la emergencia en materia de abastecimiento.

 

1. En particular el nuevo proyecto amplía su ámbito de aplicación a toda clase de actividades económicas cuando el texto actual tiene limitado su alcance solo a “la compraventa, permuta y locación de cosas muebles, obras y servicios…” (art. 1).

2. Por otra parte, establece acciones de intervención estatal (art. 2) que estarán a cargo de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (Autoridad de Aplicación art. 15). La Autoridad de Aplicación podrá entonces intervenir en los estados previos de la cadena de valor (sin contacto directo con el consumidor) fijando márgenes de utilidad, así como precios de referencia y niveles máximos y mínimos de precios para la provisión de bienes y servicios imprescindibles.

3. En cuanto a las sanciones, se agrega como novedad la “pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios”. Para la fijación de sanciones se tendrá a la vista “la posición en el mercado del infractor… el lucro generado con la conducta sancionada… el perjuicio provocado a los consumidores”. Las sanciones dispuestas por ley serán aplicables tanto a las empresas como a sus directivos (art. 7º). En particular, añade la posibilidad de que sean sancionados los directores, administrativos, gerentes y miembros de las entidades sancionadas que no hayan participado pero que “por sus funciones debieron conocer” los hechos punibles por sanciones a aquellos que “hubieran participado en la comisión de los hechos sancionados obrando con dolo o culpa grave”. Lo que constituye lisa y llanamente la asignación de responsabilidad objetiva. Se establece la “clausura definitiva” para los casos de reincidencia relacionados con la suba de precios no justificados (art. 5º). Finalmente, se actualiza el monto de la multa máxima de un millón a diez millones de pesos. Por otro lado, la Autoridad de Aplicación queda facultada para incautar, consignar y vender bienes y servicios sin juicio de expropiación previo (art. 11º). De no contar con los precedentes Aerolíneas Argentinas e YPF, probablemente más de uno se hubiese escandalizado ante semejante avasallamiento del derecho a la propiedad.

4. Los recursos de apelación se concederán con efecto devolutivo (arts. 13º, 14º). Se deberá depositar el monto de la multa y presentar el comprobante del depósito con el escrito de apelación, sin cuyo requisito será desestimado.

III. El segundo proyecto crea el Observatorio de Precios y Disponibilidad de insumos, Bienes y Servicios que funcionará como organismo técnico para asistir a la Secretaría de Comercio en el monitoreo, relevamiento y sistematización de precios y la disponibilidad de insumos, bienes y servicios comercializados y prestados en el país.

IV. El tercer proyecto constituye nuevos fueros judiciales cuyo objetivo es “encausar y dar solución a las controversias originadas en el ámbito de las relaciones de consumo”, a saber:

1. Servicio de Conciliación de las Relaciones de Consumo en la Secretaria de Comercio (COPREC): es una instancia conciliatoria previa y gratuita para el consumidor, competente para dirimir los conflictos derivados de las relaciones de consumo hasta cierta suma de dinero que no exceda los 55 salarios mínimos. El procedimiento de conciliación tendrá un plazo máximo que no exceda los 30 días.

2. Auditoría en las Relaciones de Consumo: estará facultada para determinar el resarcimiento al consumidor siempre que no se haya llegado a un acuerdo conciliatorio ante el COPREC.

3. La justicia federal y nacional en las relaciones de consumo: compuesto por ocho juzgados federales de Primera Instancia, tres fiscalías y tres defensorías, además de una Cámara Federal de Apelaciones con una fiscalía y una defensoría pública oficial.

V. Ahora bien, detrás de estas reformas se esconde el objetivo del gobierno de tener la facultad permanente e incondicionada de establecer controles de precios y de la producción, imponer obligaciones de abastecer, o fijar márgenes de utilidad. Recordemos que la normativa vigente requiere una declaración expresa de emergencia por parte del Congreso. Lo que lleva a concluir que la pretensión del ejecutivo es manifiestamente inconstitucional en virtud de lo dispuesto por el art.76 CN.
El ejercicio de las facultades delegadas al PEN por la Ley 20.680 está actualmente suspendido y aquél solo puede utilizarlas frente a una emergencia de abastecimiento previamente declarada por el Congreso.
Se trata de una exigencia democrática que fue establecida por el DNU 2284/91 y convertida en Ley 24.307 (1993). Al no existir en la actualidad una declaración de emergencia vigente, no existe delegación legislativa en el PEN. Sin embargo, la postura del gobierno es que se encuentran vigentes la facultades de la ley de abastecimiento sobre la base de que el DNU 722/99 restableció las facultades sin indicar que lo hacía de modo transitorio; postura que se encuentra sostenida por un dictamen de la Procuración del Tesoro del año 2007. Por otro lado, se fundamenta también en que el PEN actualizó las multas mediante DNU 426/01 y la ley de abastecimiento fue incluida en el Digesto Jurídico como norma vigente del año 2014. Finalmente, utilizan el fallo de la CSJN “Camaronera Patagónica” para sostener esta postura.
En primer lugar, el DNU 722/99 hizo mención al objeto de su dictado, esto es: la existencia de un fenómeno causado por la grave crisis que vivió el país en ese entonces como son los cortes de ruta generalizados. Solucionada la situación, se agotaron los efectos, cobrando vigencia la suspensión de las facultades. Por otro lado, este DNU nunca fue ratificado por el Congreso, como si ocurrió con el 2284/91.
El dictamen del PTN del 2007 se contradice con uno anterior (2002) en donde se dijo expresamente que “habiendo cesado los antecedentes de hecho que sirvieron de causa a su dictado… el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley n° 20.680 se encuentran suspendidas”, criterio que fue ratificado por la Cámara Federal de Mar del Plata en el 2011 y por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico en el año 2012.
Tampoco la actualización de las penas puede utilizarse como fundamento para sostener la vigencia de las facultades de los arts. 2, 3, 26 y 27 de la ley de abastecimiento.
En el año 2005, el Congreso al sancionar la Ley 26.045 reconoció que las facultades otorgadas por la ley de abastecimiento se encontraban nuevamente suspendidas, al establecer como excepción a los precursores químicos. El art. 10 dispone “… en lo referente al abastecimiento de los precursores químicos la autoridad de aplicación de la presente ley ejercerá las atribuciones previstas en la Ley n° 20.680. En este supuesto no será de aplicación la suspensión establecida por el Decreto 2284/91, ratificado por el artículo 29 de la Ley n° 24.307”.
La inclusión en el Digesto tampoco puede utilizarse válidamente para sostener esa postura, por cuanto además de la incorporación de la ley, se incorporó el DNU 2284/91 que expresamente prevé la suspensión de su aplicación. En cambio no incluyó el DNU 722/99.
Finalmente, el precedente de la CSJN no resulta aplicable al caso por cuanto toda delegación legislativa en función de la disposición transitoria 8° de la CN cesó.

VI. No puede dejar de señalarse que la pretensión sancionatoria dispuesta por el Proyecto de Ley n° 300 se encontrará con un escollo constitucional.
El límite constitucional a las potestades sancionatorias de la Administración Pública viene impuesto por los tratados internacionales de derechos humanos incorporados por el art. 75 inc. 22 CN. Esto reconocen todas las garantías propias del derecho penal y procesal penal e incluyen el principio de culpabilidad (CS, fallos 335:1126 “Losicer”, rta. 26/VI/2012, cuya doctrina fue reiterada nuevamente en “Bonder”, rta. 19/XI/2013). En este sentido, se considera que el principio de culpabilidad es el más importante de los que se derivan del estado de derecho. Su violación implica el desconocimiento de la esencia del concepto de persona. Imputar un daño o peligro para un bien jurídico, sin la previa constatación del vínculo subjetivo con el autor, equivale a degradar al autor a una cosa causante (Zaffaroni, Derecho Penal, Parte General, pág. 132, Bs. As. 2000).

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